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“十四五”縣城轉向何方?定位落腳城市 應重服務而非工業化

2020年12月05日  05:00  21世紀經濟報道  宋興國 

導讀:縣城將來的功能不完全是產業功能,更多的是服務功能,特別是廣大的農業主產地區的縣城,公共服務能力遠遠不足。

“嚴格控制大城市,適度發展中小城市,積極發展小城鎮”,被認為是上世紀八十年代起,我國城市工作的主要思路之一。

近日,《求是》雜志發表了習近平總書記重要文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》。關于完善城市化戰略,文章提到了兩個“客觀規律”,即“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,這是符合客觀規律的”,以及“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律”。

盡管由于城市群、都市圈等政策的提出,城市工作的思路有所改變。但上述文章正式強調和解釋了兩個規律,被普遍解讀為,在我國常住人口城鎮化率已經達到60.6%的背景下,城鎮化工作的思路正式轉向,以中心城市和城市群為帶動的城鄉和區域發展路徑得以確認。

在此背景下,以縣城(城關鎮)、鄉鎮為主的中小城鎮,在新的城鎮化體系中應當如何發展?承擔怎樣的城鎮化任務?成為近期以來各界討論和爭議的問題之一。

縣城要做城鎮化的“驛站”

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱“《規劃》建議”)中,明確提出,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

“縣城是重要載體,不是主要載體。”近日在2020清華同衡學術周上,談及近期熱點的縣城城鎮化問題,清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚告訴21世紀經濟報道等在場媒體。他解釋稱,主要載體是指數量和比例關系,而重要載體是講價值和意義,無關數量也無關比例構成。

21世紀經濟報道采訪到的多數專家認為,所謂的“重要載體”,并不是指縣城會在城鎮化過程中,承擔更多的人口和產業聚集作用,而是指縣城作為城鎮化體系中的重要一環,會起到越來越重要的“承上啟下”作用。

而從現實來看,盡管一直強調“就近城鎮化”,但縣城等中小城鎮吸納人口和產業的作用正在加速衰減。數據顯示,2000年以后,我國24個千萬人以上的大都市圈以32%的常住人口占比,貢獻了全國50%的人口增量。

多位分析人士指出,這種“承上啟下”,從人口的空間分布趨勢來說,就是縣城承擔起吸納農業轉移人口任務的同時,還作為“蓄水池”向城市輸送合格勞動力。

近期,住建部部長王蒙徽在其“十四五”規劃《建議》輔導讀本中發表文章《實施城市更新行動》,文章中也強調了縣城的“節點”作用。文章寫道,“縣城是縣域經濟社會發展的中心和城鄉融合發展的關鍵節點,在推動就地城鎮化方面具有重要作用。”

在尹稚看來,這種“節點”,更多類似一種城市化“驛站”作用。他指出,從近年統計看,縣級總人口有時略減,有時略增,但是驛站特征是非常明顯的。

優越的性價比使得縣城成為許多城市新移民的第一個落腳點,也是這些新移民新人生道路的第一個培訓站。它在人的一生當中,以及在代際交替當中經常會起到長短周期的驛站作用。這種所謂的落腳城市,其實跟成熟城市是不太一樣的,正因如此,對縣城而言,綜合服務能力的重要性遠大于工業化的重要性。

中國城市規劃設計研究院院長王凱也在上述學術會議上表示,縣城將來的功能不完全是產業功能,更多的是服務功能,特別是廣大的農業主產地區的縣城,公共服務能力遠遠不足。

因此,縣城在公共服務方面短板的補足就顯得尤為重要。

王蒙徽表示,要實施強縣工程,大力推動縣城提質增效,加強縣城基礎設施和公共服務設施建設,改善縣城人居環境,提高縣城承載能力,更好吸納農業轉移人口。

承擔鄉村振興生態保護重任

除了城鎮化,縣城在鄉村振興與生態文明建設中的作用,同樣也將發生變化。

《規劃》建議提出,我國要逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。支持農產品主產區增強農業生產能力,支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上,支持生態功能區的人口逐步有序轉移,形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

當前,我國還有一半左右的縣,地處糧食生產功能區和重點生態功能區。而縣城也被認為是支撐和引領縣域產業發展、“三農”重點工作推進和生態文明建設的重要載體。

作為兩千多年來中國農業社會的基本管理單元,縣域對于鄉村振興的重要作用,也值得重視。尤其是通過縣域經濟發展,推動農村一二三產業融合發展,是“十四五”期間的重要任務。

《國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見》提出,要支持農產品主產區加快發展農業高新技術產業,促進農業與旅游休閑、教育文化、健康養生等產業深度融合,發展觀光農業、體驗農業、創意農業、電子商務、物流等新業態。

但在這一方面,縣域發展仍存在短板。阿里巴巴近期發布的報告指出,雙十一期間,阿里巴巴平臺累計助銷1406個縣域的41萬款農產品,農產品成交總金額120億元,同比增長22%。但是,支撐農村電商(特別是農產品上行)的基礎條件(如冷鏈物流、電商服務商等)都亟待發展、提升。而以農業深加工、冷鏈物流為代表的農業全產業鏈,被認為是未來縣城產業發展和吸納就業的重要窗口。

另外,我國位于重點生態功能區的縣市區的數量已經達到676個,對于這些縣區而言,發展重點則會逐漸轉移到保護生態環境、提供生態產品上來。

有專家呼吁,縣級單元在承載生態和農業任務的同時,是犧牲了通過工業化發展經濟的機會和空間。因此,應當盡快完善區際利益補償機制。一方面要完善糧食主產區利益補償機制。另一方面,則要建立生態產品價值實現機制,要通過生態產品和主要生產要素的市場化配置,形成市場化、多元化的生態補償。

而功能定位發生變化的背后,則是管理體制機制的相應變化。

華西證券的一份研報指出,近幾年部分省份再度掀起了“撤縣(市)設區”的熱潮。其中,省以下財政、行政體制改革也漸漸分化為“省直管縣”“撤縣(市)設區”兩個方向。部分需著重發展縣域經濟的省份還在持續推進“省直管縣”,如山東2019年仍在發文擴大“省直管縣”范圍。部分已經完成縣域經濟發展階段或更加適合都市圈經濟的省份則放緩了“省直管縣”的改革,轉而推進對中小城市的做大做強,如浙江在“十三五”規劃中刪除了“省管縣”的內容。

尹稚認為,對于城市化主體功能區里的縣,相當一部分會“撤縣設市”“撤縣設區”,其城市職能將變成主導。

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